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000014348/2018-02621

规划计划

绿春县国土资源局

2018-06-22

绿春县大兴镇土地利用总体规划(2015~2020年)说 明

绿春县大兴镇土地利用总体规划(2015~2020年)说 明

  一、现行规划实施情况

  (一)现行规划实施所取得的成效

  通过分析可知,土地利用总体规划和年度计划对土地供应的调控作用,既保障了各项建设的合理用地,又有效地遏制了各类建设大量圈占土地、占用耕地过多的势头,促进了国民经济的平稳较快发展。首先,土地利用总体规划体系初步建立,为土地用途管制提供了依据;其次,土地管理部门以及土地使用者按规划合理用地的意识增强了;再次,规划在社会经济发展宏观调控中起到了重要作用;最后,生态环境保护取得了一定成效。

  1.土地利用总体规划体系初步建立,为土地用途管制提供了依据

  乡(镇)级规划体系初步建立健全,对土地的利用、开发、整治与保护从宏观战略的层面到微观的具体地块,覆盖全镇行政辖区内的土地。在全国土地利用总体规划纲要方针与目标的指导下,结合全镇土地资源和社会经济发展规划的实际情况,通过上下衔接,相互联系的规划体系,对耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地量等主要规划指标实行逐级控制,体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地。同时,在县、乡两级基层规划中,通过划定土地利用区、确定土地用途,使宏观战略目标落实到具体地块,使规划成为实行土地用途管制制度的依据。

  2.合理用地意识增强

  通过规划的实施,特别是实行土地利用计划管理、建设项目用地预审等制度的建立与执行,使得土地使用者和政府领导及各有关部门对土地利用总体规划有所了解,并逐步树立起按规划用地的观念。其表现为:一是土地管理部门按规划用地的意识不断加强。在建设用地供应上,引入了规划调控的观念,总量调控、控制增量、盘活存量已成为土地利用宏观管理的基本方法,各级政府在协调建设发展、生态建设与耕地保护的矛盾中也体会到土地利用总体规划统筹安排各业用地的重要性,增强了按规划供地、管地的观念和意识。二是土地使用者在办理用地手续审办过程中加深了用地必须符合规划的认识,得到土地利用规划重要性的亲身体会。久而久之使得全社会对规划的认知度不断提高,按规划用地的观念不断增强。

  3.规划在社会经济发展宏观调控中起到了重要作用

  土地利用总体规划是国家对社会经济发展进行宏观调控的重要手段之一。土地利用总体规划的实施可以通过供地总量来调控经济发展总量,通过供地结构来调控经济发展结构,通过供地速度来调控经济发展节奏,通过实施土地利用区域政策来促进国民经济区域协调发展。全镇土地利用总体规划实施以来,按照国家和省、州的统一部署,认真贯彻执行社会经济宏观调控的土地政策,在促进国民经济协调发展方面起到了重要作用。

  4.生态环境保护取得了一定成效

  通过土地利用总体规划的实施,对土地进行有效的保护和整治,通过调整用地结构和布局,对土地进行合理的开发利用,逐步向“人口—资源—环境”合理发展迈进,生态环境恶化的趋势得到控制,城市总体环境质量在经济社会高速发展和人口急剧膨胀的情况下仍维持在较好的水平,初步实现了人口、资源、环境与经济、社会的协调发展。但对森林资源的保护依然有待加强。

  (二)现行规划的不足

  由于受历史背景的限制,现行规划编制对大兴镇的地理条件、资源状况和地类特征深入调研不够,对经济社会发展和工业化、城镇化估计不足,加之国家实施西部大开发战略、“桥头堡”建设社会主义新农村的宏观政策新变化,受生态环境保护、退耕还林、农业产业结构调整、工业发展等的交叉影响,导致土地利用与规划存在诸多矛盾和问题。主要表现在:

  1.规划实施管理的法律法规尚不完善

  土地利用总体规划作为一种宏观性、战略性规划,是土地管理的“龙头”,是实行用途管制的依据,是科学合理、集约和节约利用土地的基础和前提,是为国民经济各部门协调发展合理配置土地资源的重要措施,也是全镇调控社会经济健康发展的重要手段之一,它决不仅是一个部门或行业规划,而是涉及社会经济发展全局性的综合规划,它的实施管理需要一整套严格、科学的规章制度来保证。但是,目前的一些相关规章制度还不够完善和健全,还缺乏强有力的法律制度来保障。土地利用总体规划编制滞后于城市规划等部门规划,规划期限不一,在规划编制与实施中难以协调。又如,土地利用总体规划实施还缺乏具体的实施细则,对实施过程中出现的问题难以处理,如在土地管理法中规定了凡是违反土地利用总体规划的用地行为都视为违规用地,但法律法规上又没有明确的处罚细则,执行较难。

  2.规划指导思想不健全,前瞻性和动态性不够

  现行规划编制是根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和《中共云南省委 省人民政府关于贯彻<中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知>的实施意见》的要求和《云南省人民政府关于认真做好我省土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》的要求进行的。现行规划的主导思想和主题是严格保护耕地,控制和引导建设用地。规划编制中对规划期内的耕地减少量、耕地的增加补充量、耕地的保有量、建设用地占用耕地量采取了指令性规划指标层层分解、下达、落实的方法,下级规划必须服从上级规划的安排。这不难看出现行规划保护耕地、控制和引导建设用地的重点突出,目标明确,从实施的结果来看,宏观上的确起到了控制建设占用耕地数量,保障耕地总量动态平衡的作用,使国家及云南省土地管理的大政方针得到贯彻执行。

  但是,随着社会经济的发展,人们对土地生态环境、对土地利用方式与其生活方式的协调性要求更高,规划的目标不仅要保护耕地,而且要保障发展,还要保护环境。现行规划编制是以耕地保护为核心,对全镇的宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及全镇社会经济的超常规、跨越式发展估计不足,对建设用地需求的剧增考虑不充分,对生态环境保护与建设及土地生产条件的改善重视不够。因此,规划指导思想的不够全面,前瞻性和滚动性不够,致使规划与社会经济发展所要求的提供全面土地保障尚有一定的距离,出现了规划实施与社会经济发展在某些方面不够适应的情况,制约了规划作用的发挥。

  3.规划的权威性、社会的认知程度不足

  现行规划编制从规划理念上来说,是偏重于计划、控制和保护,用现时的观点来看,缺乏疏导、集约、协调、市场、资产、以人为本的理念。从规划指标确定和分配上来说,虽然采用了部门预测法、趋势外推预测等科学方法,也认真考虑了因地制宜,结合各地区经济发展不平衡的实际,但是,对全镇社会经济发展、土地利用宏观研究还不够,对不同区域发展用地的需求分析还略显不足。从规划用地的布局上来看,有些变动较大,特别是现行用地位置的变化带来的规划调整或修改频率较大。

  4.缺乏有效的土地监控手段,难以保证数据源的客观性

  根据“四查清、四对照”工作报告,核查土地利用变更调查汇总结果中建设用地数量和耕地面积与报告数据存在差异,产生差额的主要原因是由于历年土地利用变更技术、手段落后,变更粗放,交通不便,地方落后,部分村庄离集镇太远,变更技术滞后,建设用地变更不到位、不及时,导致用地台帐数据存在较大差异,对土地管理带来了很大困难。因此加强行之有效的土地监控手段,保证数据源的客观准确是土地计划管理的重要前提条件。

  5.规划实施监督管理机制不健全

  从现行规划实施情况看,实施规划重点是放在建设项目用地预审上,而用途管制到底落实的如何,难以查清。从上到下没有一套行之有效的动态监测办法和巡回检查制度,如何加强规划实施管理监督,还有待于认真研究。注重规划编制,对规划实施过程的跟踪力度不够。使规划、实施难以一体化。规划实施跟踪工作,长期以来是规划过程中的最薄弱环节,是导致规划编制与实施严重脱节的根本原因。并且现有建设项目规划审核过程中重点检查是否符合规划,而对建设项目的质量缺乏综合评定指标体系,造成在规划审核中对项目的质量把关不到位。

  二、规划编制过程

  (一)规划编制过程

  本次规划修编大体分为准备工作、调查与收集资料、分析研究、修编规划方案、审议报批等五个阶段。

  1.准备工作阶段

  成立大兴镇利用总体规划修编工作领导小组和办公室,落实工作经费,制订工作方案,对有关人员进行了技术培训,召开全乡规划修编工作动员大会,广泛进行了宣传发动。大兴镇人民政府成立完善土地利用总体规划工作领导小组。

  2.调查与收集资料阶段

  规划修编人员在全面收集规划修编所需的有关文字资料、统计数据及相关图件的同时,参照国家和云南省有关文件要求,对2009-2014年之间各类用地的变化情况进行了变更调查统计,并对土地利用现状图进行了变更修改。

  为了掌握全镇土地利用潜力的真实情况,规划修编技术组按上级的有关部署,就农田整理、村庄整理、废弃地复垦和土地开发等情况进行了专门调查,掌握了大量的第一手材料,从而为规划修编提供了符合要求的基础数据和图件。

  3.分析研究阶段

  技术人员在对基础资料进行整理、分析、研究的基础上,结合规划的目标和任务,进行了全镇建设用地规模确定和土地开发整理补充耕地规模等专项研究,以此作为规划修编方案的重要依据。

  4.编制规划方案阶段

  规划方案的编制采用自上而下综合平衡的方法,具体编制过程分两步进行:第一步,自上而下分解下达指标。在资料整理分析和专项研究基础上,规划修编课题组紧紧抓住为全镇发展提供用地保证和实现耕地总量动态平衡这两条主线按照内涵挖潜、集约利用、适当扩大的用地原则和用地与补地相结合的思路,通过全面分析与测算,确定了大兴镇2015-2020年各项规划控制指标,与绿春县有关部门和大兴镇各部门协调后,逐村进行了分解落实。第二步,自下而上进行反馈。各村庄对大兴镇下达的各项指标进行了论证,提出了反馈意见,编制组在吸纳其合理成分的基础上对分解下达的指标进行了必要的调整。调整后,各村庄汇总数据与大兴镇控制指标及土地利用布局保持一致。主要控制指标确定后,又进行了其它控制性指标的测算与平衡,在此基础上确定了规划前后各类用地的结构,进行了用地分区和布局调整、整体规划方案于2017年10月完成。在此基础上及时进行了文本、图件的编写、编绘,形成了规划初稿。

  5.审议报批

  2017年10月14日,绿春县规划数据库已通过省国土资源厅审查,根据《云南省国土资源厅关于尽快审批乡级土地利用总体规划的通知》,2017年10月16日,大兴镇土地利用总体规划成果通过了大兴镇规划修编领导小组的审查;2017年10月18日,大兴镇土地利用总体规划成果通过了绿春县规划修编领导小组的审查。根据各级评审领导和专家提出的修改意见,技术协作单位按照专家的意见作了认真的修改,形成送审稿。

  (二)规划的主要成果

  1.绿春县大兴镇土地利用总体规划文本(2015-2020年);

  2.绿春县大兴镇土地利用总体规划说明(2015-2020年);

  3.绿春县大兴镇土地利用现状图(2014年);

  4.绿春县大兴镇土地利用总体规划图(2015-2020年);

  5.绿春县大兴镇建设用地管制和基本农田保护图(2015-2020年);

  三、关于规划基础数据

  (一)土地利用现状数据

  根据国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发﹝2009﹞51号)文件的要求,“县、乡级土地利用总体规划修编,可以采用二次调查数据,经校核转换后作为规划基数。转换后无较大差异的,可直接应用;有较大差异的,以耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地规模不增加为原则,首先立足于本行政辖区解决,确有困难的,可在上一级行政辖区统筹处理,但各省(区、市)规划目标不变”。据此确定大兴镇规划基期各类用地面积采绿春县2014年土地利用年度更新调查成果数据(含2014年批而未建图斑数据),并按国土资源部规定的规划基数转换要求进行转换。

  1.规划基数的定义

  规划基础数据是土地利用总体规划编制中,根据规划基数分类对土地利用现状数据进行转换,经有关程序审查确认的基期年各类用地基础数据(以下简称“规划基数”)。根据《云南省国土资源厅关于印发云南省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南的通知》(云国土资规〔2016〕236号),对规划基数分类体系采用三级分类。其中,一级类3个,为农用地、建设用地、其他土地;二级类10个,为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地,城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地,水域、自然保留地;三级类25个。

  2.规划基数的转换

  (1)规划基数转换原则

  a、用途管制的原则:规划基数转换,应遵循并符合土地用途管制的要求,有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

  b、依法核定的原则:规划基数转换,应依法合规、严格核定,通过对土地利用现状数据的合法性审查认定,确保规划基数客观准确,维护规划编制工作的严肃性和科学性。

  c、衔接可行的原则:规划基数转换,要与土地现状分类有效衔接,满足规划实施和管理的需要,有利于规划目标任务的具体落实。

  d、综合平衡的原则:规划基数转换,应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则,转换前后的土地总面积应保持一致。(农用地、建设用地、其他土地面积也保持不变)。

  (2)规划基数转换方法

  原则上,规划基数转换参照分类释义和转换对应关系直接转换。

  a、农用地转换中,耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地,在根据实际需要进行归并或细分的基础上,分别纳入规划基数分类中的相应地类。

  b、建设用地转换中,城市、建制镇、农村居民点、采矿用地、交通、水利等建设用地,在根据实际需求进行细分的基础上,分别纳入规划基数分类中的相应地类。

  其中,城乡建设用地中,应对土地利用现状数据从空间上作解译判断,将独立于城镇、农村居民点外的建设用地按照独立建设用地的含义进行区分。

  c、水域、滩涂沼泽、自然保留地可参照地类释义和转换对应关系,分别纳入规划基数分类中的相应地类。

  3.规划基数转换方案的确定

  根据《云南省国土资源厅关于印发云南省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南的通知》(云国土资规〔2016〕236号),大兴镇确定采用绿春县2014年土地利用年度更新调查成果数据(含2014年批而未建图斑数据)经基数转换后作为规划基期年数据,即采用二调数据和图件,将二调的现状分类转化为土地规划分类,作为规划基数。

  4. 规划基数转换步骤

  根据上述规划基数转换方法,对照规划基础分类与土地现状分类(二调)转换关系对应图中的对应关系,将二调的现状分类转化为规划基数分类,并根据《云南省国土资源厅关于印发云南省土地利用总体规划修编中各类用地布局成果图件及电子数据编制要求的通知》(云国土资〔2009〕163号)修改相应的图面要素。同时落实批而未用土地、违法用地、生态退耕或撂荒土地的面积及地类归并。

  通过以上转换方案及步骤,最终得出了规划文本中所采用的基础数据,该数据符合现实情况,真实性和可操作性较强。

  (二)土地利用变化趋势分析数据

  为确保对土地利用变化趋势的准确分析、判断与预测,要求采用的分析数据必须保持较强的连贯性,以反映现实变化的增减量。为此,在进行土地利用变化趋势分析时,主要采用大兴镇历年土地利用现状变更调查数据、“四查清、四对照”数据和综合统计数据。

  (三)社会经济发展数据

  本规划中的有关社会经济发展基础数据均采用大兴镇统计部门正式公布的法定数据。其中基期数据采用2014年数据,分析时数据选用2009-2014年历年统计数据。

  四、关于规划主要内容的说明

  (一)关于规划目标的说明

  本规划确定的主要目标共五项,分别是:保护耕地特别是基本农田,保障社会经济发展的必要用地,保护和改善生态环境,推进节约集约用地和土地整理复垦开发工作全面推进。目标确定主要考虑了以下方面:

  (1)必须严格保护耕地和基本农田,确保全乡耕地和基本农田保有量不低于绿春县规划下达的控制指标要求。

  (2)必须转变土地利用方式,保障科学发展的用地需求。

  必须保障交通、水利等基础设施用地、产业集聚区用地和民生用地的需求,同时限制建设用地总规模的过快增长,控制城乡建设用地的增长,城乡建设用地的用地需求,应充分利用闲置土地、低效土地,并通过增减挂钩工作缓解城乡建设用地指标不足的问题。因此,本规划在目标中提出了建设用地总规模和新增建设用地规模两个预期性指标和城乡建设用地规模约束性指标。

  (3)必须保护生态环境。

  本轮规划要求加快废弃矿山的复垦,在水土流失防治方面取得明显成效,并增加森林数量,提高林地质量,有效地保护和改善生态环境。

  (4)必须推进土地的节约集约利用

  节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路,只有节约集约利用土地,才能保障科学发展的用地需求。

  (5)必须落实耕地占补平衡。

  坚守18亿亩耕地红线,是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署,耕地占补平衡是确保耕地保护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发,通过整理复垦开发在补充耕地数量的同时,提高耕地的质量,改善生态环境。据此,本规划以占补平衡为主线,提出了土地整理复垦和开发全面推进的目标要求。

  (二)关于土地利用结构调整和布局优化说明

  1.土地利用调整的要求

  (1)优先布设国土生态屏障网络用地。设定核心生态网络体系,形成基本的国土生态屏障;

  (2)基本农田与基础设施要相互协调、合理布局;

  (3)优化城镇村用地布局。在生态屏障网络和基本农田的间隔地带,安排城镇村建设用地,形成结构合理、人地和谐的城镇和村庄用地布局;

  (4)维护和扩大城乡绿色空间。按最佳生态效益,以耕地、林地、园地、草地、水面等共同构建完善的城乡生态空间;

  (5)充分发挥农地特别是耕地的生态、景观和间隔的综合功能,使生态建设与耕地保护有机统一。

  2.土地利用调整方法

  土地利用结构与布局调整采用综合平衡法。即在土地供需分析的基础上,根据规划编制原则、目标和有关的产业政策用地政策,对各部门、各单位提出的用地计划进行统筹安排,协调各类用地矛盾,提出各类用地的规模指标,调整各类用地的用地量和布局。

  具体步骤是:

  (1)核定各行业用地需求量

  土地利用总体规划编制人员对城镇村、独立建设用地、交通、水利等部门提交的需求量或部门用地计划从数量和布局上进行审核,对其中存在的问题经协商解决后予以核定。

  (2)用地数量的综合平衡

  以经核定的各类用地供给量与需求量作为用地数量综合平衡的依据,以土地有效供给量和规划目标为基础,按照产业政策确定的安排顺序进行综合平衡。

  (3)用地布局的综合平衡

  在用地数量平衡的基础上,再审查各部门要求的用地位置、范围是否存在矛盾;如果存在矛盾,则根据规划目标的控制对布局做出调整。

  (4)再次平衡与落实

  各类用地需求在用地数量和布局平衡中未能落实的,会同相关部门研究提出新的用地调整方案,再次进行用地数量与布局调整的平衡。

  (5)编制用地指标平衡表

  编制规划区域用地指标平衡表。

  3.土地利用调整次序

  土地利用结构与布局调整一般按照以下次序进行:

  (1)优先安排农用地;(2)农用地内部优先安排耕地、林地; (3)非农建设用地内部优先安排交通、水利等建设项目用地,其他建设用地按经济社会发展战略及产业政策安排;(4)各类用地以内涵挖潜为主,集约利用,提高土地产出率;(5)林、渔业用地确需扩大的,应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地;(6)建设用地确需扩大的,应尽量占用劣地,特别应控制占用耕地及林地。

  (三)关于基本农田保护的说明

  本规划将涉及到基本农田的调整,根据上级下达的指标对基本农田保护指标进行了调整。调整在本镇内进行,依据绿春县经济社会发展规划和农用地分等定级成果,科学调整大兴镇基本农田布局,主要是结合各村各项建设用地规划调整基本农田布局,为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间。

  1.调出的基本农田

  (1)低等别、质量较差、不宜农作以及生态脆弱地区的基本农田可以调出。

  (2)因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田可以调出。

  (3)现状基本农田中的非耕地可以调出。

  (4)土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田应当调出。

  (5)零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。

  2.调入的基本农田

  (1)新划为基本农田的土地现状应当为耕地。规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等,不得划为基本农田。

  (2)高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等,应当优先划为基本农田。

  (3)城镇村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地,以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地可以划为基本农田。

  3.基本农田调整结果

  根据大兴镇实际情况,全镇基本农田调入56.9公顷,调出基本农田568.6公顷,通过田、水、路、林的综合整理,采取工程措施、农耕措施和生物措施,基本农田的质量将进一步得到提高。

  (四)关于建设用地的说明

  1.严格控制建设用地数量增加

  在保障区域发展的前提下,本着重点保障、有保有压的思想,统筹管理城乡建设用地。实施城镇建设用地增长和农村集体建设用地减少相挂钩,推动建设用地节约集约利用。以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模,强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模,来控制建设用地的低效扩张,以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变。做好统一城乡的建设规划,从用地和资金投入上通盘考虑,将城镇建设用地增加、耕地占补平衡和农村居民点整理潜力结合起来,有效控制城乡建设用地总规模。

  2.提高建设用地利用效率

  本着节约集约用地、确保生态、生产、生活安全、注重历史文化保护的原则,分区划类、因地制宜地推进城市和城镇规划区范围内,基本农田集中保护区,高山和地质灾害易发地区的农村居民点整理,力争在规划期内通过城中村改造、生态搬迁、迁移合并、内部改造等方式缩减农村居民点用地规模。

  3.划定城乡用地扩展边界

  为改变土地用途管制在引导土地利用布局方面严重受限的局面,要切实实行城乡建设用地空间管制制度,以控制城乡建设用地扩展边界。首先,要严格实行城乡建设用地扩展边界控制。即按照分解下达的城乡建设用地指标,在各级土地利用总体规划中逐级落实用地规模和布局,严格划定城镇工矿和农村居民点等非线性用地的扩展边界,综合运用经济、行政、法律和科技手段监管;其次是落实城乡建设用地空间管制规则,针对不同区域实施差别化的土地利用管理措施。城乡建设用地扩展边界内的农用地转用,要简化用地程序,完善备案制度,强化跟踪监管;城乡建设用地扩展边界外的农用地转用,只能安排能源、交通、水利、军事等必需单独选址的建设项目。引导城镇组团式布局,防止摊大饼。组团间要以适当的田园、绿色空间、水面进行有效间隔,构建景观优美、生态和谐的城乡用地格局。采取多种措施,鼓励线性基础设施集约布局。强化城乡建设用地统一管控;三是完善建设项目用地前期论证。强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设用地的控制。

  4.保障重点建设项目用地

  保障电力产业用地。统筹安排能源产业用地,优化用地布局,严格项目用地管理,重点保障变电站重点项目用地。

  统筹安排交通用地。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求,优化各类交通用地规模、结构与布局,严格工程项目建设用地标准,大力推广节地技术,促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。

  合理安排水利设施用地。按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求,加强水利设施的规划选址和用地论证,优先保障具有区域战略意义的重点水利设施用地。推动农村水利设施建设,保障以节水改造、雨水集蓄利用和农村饮水安全为重点的农村水利设施用地,促进农业生产和农村生活条件的改善。

  5.合理优化农村居民点

  依据现有的农村居民点体系,在村镇建设用地适宜性评价的基础上综合考虑社会、经济、环境条件。农村居民点布局的调整根据地理位置和自然条件、占地的数量和质量、现有的建筑和工程设施的拆迁及利用、交通运输条件、建设投资和经营费用、环境质量和社会经济效益等因素,经过比较,择优确定;宜选在农民生产作业区附近,并充分利用原有用地挖潜,同基本农田保护区相协调;其布局调整尽可能与现状或规划的对外交通相结合,同时尽可能的避免公路对居民点的穿插和干扰;布局调整要考虑安全和卫生条件,注意避开易受自然灾害地段,避开产生污染的工业企业的下游和下风向,保证有数量充足、质量好的水源;结合新农村和生态文明村建设,引导农村居民点用地的缩并整合,推进中心村建设,加大农村居民点用地整理力度,实现农村居民点用地的相对集中化和集约化。

  (五)关于土地整治的说明

  土地整治要根据新农村建设和城乡统筹发展的要求,与相关规划协调,综合考虑土地整治潜力、经济社会发展状况、农民意愿及资金保障水平等因素,制定土地整治规划方案,确定农村土地整治的类型、规模和范围,安排土地整治项目。土地整治以村为单位,将农用地整治与建设用地整治、宜农后备土地资源开发相结合,整合涉农的相关项目,组成农村土地整治项目(区),整体推进田、水、路、林、村综合整治。

  1.土地整治安排的依据

  土地整理主要包括农用地整理和建设用地整理,其中农用地整理主要有25度以下低效园地山坡地改造工程。

  建设用地整理包括建制镇整理、农村居民点整理、采矿用地整理和其他独立建设用地整理。主要是因为随着经济的发展,一些偏远的交通不便的农村居民点渐渐无人居住,变成“空心村”,同时还包括一些废弃的工矿用地。所有建设用地整理将进行复垦或复绿。规划期内,提高土地利用率,积极开发其他土地。

  2.土地整治的主要任务

  (1)开展农田整治,对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,在增加耕地的同时,建设高标准农田;

  (2)推进村庄整治,对农村基础设施和公共设施建设、农民旧房改造、新居建设等进行重筹规划和更新建设;

  (3)在依法依规推进集体建设用地流转的基础上,促进农村非农产业的发展和农民致富;

  (4)通过城乡建设用地增减挂钩,将农村富裕的建设用地指标调剂到城镇使用,获得土地增值收益反哺农村,发展农业,繁荣农村,致富农民。

  3.土地整治的保障措施

  组织领导班子和技术力量,对尚待整理复垦土地的地质和开发规模进行具有权威性的勘测和规划;制订相应的奖惩制度,并列入领导班子的目标考核计划,使其作为政府的中心工作来抓;筹集资金,为整理复垦工作的顺利开展提供资金保障;充分利用人力、物力、实事求是,因地制宜,分步实施。

  (六)关于土地利用分区的说明

  1.土地利用用途分区

  为了实现规划期内全镇土地资源优化配置,促进土地资源合理利用和经济、社会、环境的协调发展,必须加强土地用途管制。为了实现对土地利用实行用途管制的目的,必须对全镇土地划定土地利用用途分区。

  (1)土地利用用途分区原则

  尊重固有思路,立足区域实际,尊重区域发展权。由于全镇范围内各个村的资源禀赋优势、现有土地开发程度、土地利用潜力及土地适宜性等不相同,在土地利用政策上不能“一刀切”,每个村都有发展的权利,不同的在于发展的方向不同。在具体村的开发与发展的问题上,镇级与村级的出发点可能不尽一致,镇级所确定的村级发展方向,各村根据本区域的实际情况,可能做出适当调整。为此,土地利用用途分区应统筹兼顾上级政府和下级政府发展思路,根据区域实际,在坚持“下级服从上级,局部服从全局”的基本原则下,同时充分考虑下级政府的发展思路,尊重区域发展权,多次反复征求乡镇级政府及公众意见,不能主观上妄下某一区域重点发展、某一区域限制发展的结论。

  以追求适应于全局可持续发展的区域土地利用结构模式为目标和前提。合理的土地利用结构是寻找农田生态系(耕地、其他农用地等)、城镇村生态系(建设用地)、林灌草生态系(林地、园地、牧草地等)以及其他生态系(如水域)等在一定的社会和经济发展水平下的平衡点,使各类土地在数量上和空间上的排列组合实现区域可持续发展目标。土地利用总体规划不单独追求用地指标而重在追求适应于全局可持续发展的区域土地利用结构模式。

  在坚持“节约和集约”利用土地和坚决保护耕地前提下,淡化规划的指标管理。节约和集约土地利用是加强土地利用调控、编制土地利用总体规划和土地利用用途分区的重要原则,是制定不同乡镇调控指标的重要依据。耕地保护关系国计民生,必须保证绿春县下达给大兴镇的耕地保有量不能突破。应在坚持节约集约利用土地和坚决保护耕地前提下,充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,以循环经济目标和环境保护目标为阈值,以产业政策、限制和禁止用地目标为导向,严格执行相关用地定额标准,加强项目用地审批,严格控制建设项目进入门槛,淡化指标管理,加强土地利用空间管制和用途管制。土地利用用途区划分,需以淡化指标管理为前提,不能动则用指标特别是建设用地指标等进行控制。

  (2)土地利用用途分区依据

  大兴镇土地利用分区依据包括大兴镇土地利用现状、相关电子图件、自然生态条件、资源环境承载能力、历年土地利用变更资料、农用地分等定级的结果、产业布局规划条件、乡域内地势地貌及各类用地面积与分布特征,以及社会经济发展情况。

  (3)土地利用用途分区结果

  本规划则依据土地适宜性评价、各项用地的指标和土地利用的主要用途,并结合镇域村级体系空间布局框架,按照土地利用结构相似性、用途一致性、分区具有操作性的要求,以土地利用现状、土地利用潜力及典型分区指标评判为基础,将全镇土地利用划分为十个主体用途区,分别为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、风景旅游用地区和其他用地等土地用途区,根据不同的土地用途区,制定不同的土地用途管制规则。

  2.建设用地管制分区

  (1) 建设用地管制分区原则

  a、因地制宜原则

  建设用地管制必须坚持因地制宜的原则才能寻求到紧密结合当地自然和社会经济条件特点的利用战略。同一土地利用政策如果与不同的地区特点相结合,进行研究的方法也不尽相同。因地制宜原则的一个具体表现就是要协调土地特性和具体用地需求,对二者进行细致的分析,结合社会经济发展和科技进步水平,才能最终做出科学的建设用地分区方案,并提供管制依据。

  b、综合效益原则

  人类合理组织土地利用的目的在于获取最大的效益,由于现代科学技术的发展具有明显的事例,因此建设用地管制分区是要达到社会、经济、生态三者的综合效益而非单项效益的最佳。具体来讲,所制定的建设用地管制分区要保证社会效益、经济效益、和生态效益最大,相应的损失最小,总效益最大,总损失最小。

  c、与土地利用调控指标相衔接的原则

  建设用地管制分区必须充分与全镇各村土地利用调控指标相互衔接,管制分区的结果要与具体的土地利用调控指标结果相一致。

  (2)建设用地管制分区结果

  为加强对城乡建设用地的空间管制,根据管理需要,结合大兴镇实际,划定了城乡建设用地规模边界、扩展边界用地边界,形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四个区域。分别制定各自的空间发展管制与导引策略。逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的土地利用格局。

  空间管制制度是实行更严格的耕地保护制度和重要生态环境保护政策的强有力的武器,是促进形成集约、高效、协调、有序的土地利用格局的根本保障,有利于建设用地集约利用水平不断提高,对保障国家粮食安全和促进国民经济平稳较快发展起到了积极的作用。本轮规划中严格遵守空间管制的条例,根据大兴镇的实际情况,对大兴镇进行空间管制分区。

  (七)关于村土地利用控制的说明

  本规划确定的各项目标和指标,纳入国民经济和社会发展规划与计划,要严格执行。耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标分解下达到各村,要严格落实,各类指标不得突破。

  各村要按照规划规定的原则、目标和主要任务,积极配合大兴镇区域发展战略实施,落实区域土地利用政策,加强本行政区域范围内土地利用的统筹协调。通过有保有压,优先保障重点开发区域、重点基础设施的用地需求。要做好县级主体功能区在本行政辖区的空间落实和用地政策上的互相衔接,促进形成统筹协调的土地利用秩序。

  按照大兴镇规划,结合各村实际,合理确定了各村耕地和基本农田保护指标,并与建设用地布局、村庄整理安排进行了衔接。确定了耕地保护地块,划定了基本农田,统筹安排了其他农用地。确定了各村建设用地控制规模,并与村镇建设、生态环境布局等相关规划协调一致,合理确定了拆除、保留和适当扩大的村庄规模和范围,划定了村庄建设用地规模边界。

  (八)关于近期用地安排的说明

  近期用地安排主要是依据大兴镇规划期的各项用地安排、开展时序和进度进行安排,对近期规划要实现的主要目标进行明确。

  五、关于规划实施保障措施的说明

  本轮规划修编是在大兴镇耕地和基本农田保护任务十分艰巨,而经济增长、社会发展和生态改善对土地资源的需求迅速增加、土地供需矛盾非常尖锐的背景下开展的,如何发挥规划宏观调控作用,确保规划各项目标和任务的落实,满足社会经济发展对土地资源的需求,是本轮规划的重点和核心,也是制定规划保障措施的根本要求。

  规划保障措施首先从强化规划对土地利用的整体控制开始,指在提高土地利用总体规划在用地规模和用地标准方面对其它相关规划的控制和引导作用。此外,分别从加强规划对土地利用的整体控制、强化规划实施行政管理制度、强化规划实施的经济调节手段、完善规划实施的基础保障、扩大规划民主决策和公众参与几个方面制定了保障规划目标和任务实施的具体措施。这些措施有以下几方面的特点:

  (一)规划保障措施的制定既落实了国家和云南省有关法律法规的规定、省级规划提出的保障措施和大兴镇土地利用的有关要求,又有所创新,尤其在突出大兴镇实际,建立适应大兴镇社会经济发展所需的规划机制方面。

  (二)保障措施体现了大兴镇保护土地资源、基本保障经济社会发展的土地需求、实现土地资源高效利用的“两保一高”(严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效节约集约利用土地)的土地管理要求。规划保障措施在落实规划的目标任务和目标管理责任制中明确指出,地方各级人民政府要层层落实各项目标任务,建立和完善耕地保护和节约集约用地等规划目标责任制,将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地的面积作为规划目标考核的重要内容,切实发挥土地利用总体规划在调整全县及各乡经济结构、转变经济增长方式方面的促进作用,实现土地管理“两保一高”的基本要求。

  (三)加强耕地保护和节约集约利用土地是本规划的重点任务,围绕这些重点任务的落实,本规划结合大兴镇实际提出了落实规划实施领导责任制,地方各级人民政府负责人对本行政辖区内的耕地保有量、节约集约用地状况、土地利用总体规划和年度计划执行情况负责。这些要求有很强的针对性和可操作性。

  六、关于规划的协调论证和公众参与情况

  (一)关于规划协调情况

  1.与县级规划衔接

  大兴镇土地利用总体规划修编工作是在绿春县国土资源局的直接指导下进行并逐步完成的。为了与县级规划保持一致性和协调性,在规划编制的各个阶段,我镇多次就土地利用的一些重大问题征求县局意见。县局相关领导传达了国家、全省关于土地利用和本轮规划编制的一些具体要求,在规划指导思想、规划思路、规划指标、集镇土地利用等具体问题上给予指导。《绿春县土地利用总体规划(2010-2020年)调整方案》,是大兴镇土地利用规划编制的重要依据。在规划指导思想、规划原则、规划目标上,镇级规划与县级规划保持高度一致性,在规划指标安排上,镇级做到了约束性指标与预期性指标均不突破。同时,镇级规划与县级规划的重点项目进行了用地安排和空间布局上的对接。

  2.与交通、水利规划的协调

  交通、水利用地建设用地的主要方面,因此需要做好与这些部门的协调工作,合理地分配用地指标,做到集约节约用地。与交通、水利规划的协调主要体现“四定”方面,即:重点工程项目由主管部门给定,近期用地项目由主管部门确定,项目位置由主管部门划定,各项目用地面积由主管部门核定。在本规划中,对于交通、水利部门的用地需求进行了重点考虑,在保证重点建设项目指标到位的基础上,有条件地满足其余的用地需求。

  3.与其他相关规划的协调

  针对其它相关国民经济部门的规划,在充分尊重部门意愿的同时,合理安排用地指标,做到集约节约用地,提高土地利用效率,发挥土地在经济建设中的主导作用。

  (二)关于公众参与情况

  1.领导高度重视,保证科学规划

  大兴镇政府对土地利用总体规划修编工作高度重视。在规划部署启动之初,即根据国家和云南省关于开展土地利用总体规划修编工作部署的有关精神,积极参加由县政府召开全县各部门的会议,明确规划修编的重要意义、工作任务和具体要求;在规划研究阶段,政府领导多次听取规划工作汇报,密切关注规划进展情况,对规划目标、用地空间布局、高标准基本农田建设等问题提出具体调整意见,对本规划的修改完善起到了指导性的作用。

  2.开门编制规划,聘请专业机构

  本轮规划修编启动后,绿春县就确立了聘请专业机构进行规划编制的工作思路,在分析比较的基础上,选择了有规划修编实践经验的公司,承担绿春县规划修编工作,政府积极配合县以及专业技术单位。

  3.加强部门配合,广泛收集资料

  为保证规划的科学性和合理性,使规划更加符合大兴镇实际情况,本次规划是在广泛收集各部门、各行业相关基本资料的基础上编制的。在全镇规划修编动员大会上,成立了规划修编领导小组,相关各部门负责人为领导小组成员,同时,各部门确定了一到两名规划修编负责人员,负责协助工作专班收集相关基础资料。先后收集了各相关部门的资料,为规划修编工作打下了坚实的基础。

  4.征求部门意见,确保方案合理

  在整个规划修编过程中,多次到县、镇各有关部门、各村委征求意见,并参考和充分考虑相关规划的用地安排,形成规划方案后,召开了主要职能部门参加的规划协调论证会,对土地规划与其他规划的协调进行讨论和衔接。

  规划文本及说明初稿编制完成后,由县政府组织县直相关部门、并邀请相关学科的专家、群众代表对方案进行论证,根据协调论证意见,规划修编技术组对规划文本及说明初稿做相应的修改和完善,形成《大兴镇土地利用总体规划(2015-2020年)》及规划说明。